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除了國企和司法改革兩個議題外，習(xí)近平還提到了一個改革的方法論，即改革需要試點，而試點要服務(wù)于全局。圖/新華 圖片編輯/董潔旭

習(xí)近平再提“改革方法論”

《中國新聞周刊》記者/韓永

6月5日上午，習(xí)近平主持召開了全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十三次會議。除了國企和司法改革兩個議題外，習(xí)近平還提到了改革的方法論，即改革需要試點，而試點要服務(wù)于全局。

在過去三十多年，這兩者之間的關(guān)系，演繹出中國改革的基本路徑。如今，改革的深水區(qū)特性，加之依法治國的約束，為兩者的關(guān)系又加入了一些新的變量。

頂層設(shè)計和基層探索互動

在6月5日的會議上，習(xí)近平對改革試點的闡述，分為三個部分。第一部分說試點與全局之間的關(guān)系，主要有兩個內(nèi)容：一、試點對全局很重要，“試點能否邁開步子、趟出路子，直接關(guān)系改革成效”；二、試點是為了全局。“基層探索要關(guān)照全局。發(fā)揮好試點對全局性改革的示范、突破、帶動作用。”

強(qiáng)調(diào)將基層探索與頂層設(shè)計相結(jié)合的觀點，習(xí)近平此前曾有闡述。

在去年12月2日的深改組第七次會議上，習(xí)近平說，改革開放在認(rèn)識和實踐上的每一次突破，無不來自人民群眾的實踐和智慧，要鼓勵不同區(qū)域進(jìn)行差別化試點，推動頂層設(shè)計和基層探索良性互動。

而強(qiáng)調(diào)各項工作要服務(wù)于全局，也是習(xí)近平的一貫思路。在1個月前的第12次深改組會議上，他說，要正確把握改革大局，從改革大局出發(fā)看待利益關(guān)系調(diào)整，要自覺服從改革大局、服務(wù)改革大局。

上述兩種觀念，決定了改革的輕重緩急。

在6月5日講話的第三部分，習(xí)近平將試點的重頭戲，放在了教育、就業(yè)、醫(yī)療、社會治理、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等“關(guān)系群眾切身利益”的方面，同時要求，“對涉及風(fēng)險因素和敏感問題的改革試點，要確保風(fēng)險可控。”

在去年12月2日的第七次深改組會議上，習(xí)近平在談到試點的切入點時說，要“善于從群眾關(guān)注的焦點、百姓生活的難點中尋找改革切入點”。

在深改組第十次會議上，習(xí)近平又提到“讓人民群眾（對改革）有更多獲得感”。這一次點出的教育、就業(yè)等五個領(lǐng)域，算是對上述要求的具體化。

但對敏感問題的試點要“確保風(fēng)險可控”的提法，尚未見其在此前公開的講話中提及。由于對“敏感問題”未見明確的界定，有人擔(dān)心，官員在執(zhí)行中可能會做出傾向于保守的把握，即“可為可不為者，不如不為”。

若如此，則那些公眾期待多年但利益關(guān)系復(fù)雜的改革，可能就會因為官員的保守判斷而失去了試點的機(jī)會。

習(xí)近平的上述觀點，也體現(xiàn)在其6月5日的第二部分講話中。他說，對一些矛盾問題多、攻堅難度大的改革試點，“要科學(xué)組織”。同時，改革試點要注意同中央確定的大的發(fā)展戰(zhàn)略結(jié)合起來。

在講話的最后，習(xí)近平提到了試點的責(zé)任問題。“主責(zé)部門要落實主體責(zé)任，誰主管、誰牽頭、誰負(fù)責(zé)。”

試點與決策

試點是中國改革的傳統(tǒng)路徑，試點服務(wù)于全局也是其題中之義，但近幾年，隨著改革的推進(jìn)和治理方式的變化，開始出現(xiàn)兩個與試點相關(guān)的論題：一、在中國發(fā)展新的背景下，是否還需要試點？要試點到什么程度開始決策？試點與決策之間如何平衡？二、在依法治國的背景下，如何處理試點面臨的法律障礙？

在試點的必要性問題上，有的學(xué)者認(rèn)為，中國以前的試點，是基于在大的變革面前風(fēng)險的不確定性，尤其是從計劃體制向市場體制轉(zhuǎn)化的過程中，沒人能預(yù)測中國將會遭遇什么樣的風(fēng)險，需要通過試點去發(fā)現(xiàn)，并找到應(yīng)對的辦法。而現(xiàn)在，市場經(jīng)濟(jì)體制確立以后，中國在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域不再有這樣的變革，而在政治領(lǐng)域尚沒有可能性，所以試點的必要性，不再像上世紀(jì)八九十年代那樣不可或缺。

國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院原副院長劉福垣，就持這種觀點。“現(xiàn)在已經(jīng)到市場經(jīng)濟(jì)了，我們的問題卡在哪兒，一目了然。你還‘摸’什么？”

他告訴《中國新聞周刊》，中國現(xiàn)在的很多改革，早已不是“第一次吃螃蟹”，因而也不需要再“摸著石頭過河”。

但試點的支持者認(rèn)為，中國的改革進(jìn)入深水區(qū)后，利益關(guān)系更加復(fù)雜，改革的阻力越來越大，需要通過試點把各方面的利益關(guān)系搞清楚，然后找到一個有最大公約數(shù)的解決辦法。

反對者認(rèn)為，改革進(jìn)入深水區(qū)后利益關(guān)系更加復(fù)雜，難度更大，這是不需要通過試點就能搞清楚的事，在這件事上需要的不是試點，而是決心。如果把重點放在通過試點找到一個各方都能接受的方案上，則這些領(lǐng)域的改革可能永無出頭之日。

另外，有學(xué)者認(rèn)為，如果確需試點，也需要明確試點與決策之間的平衡，即試點到什么程度就應(yīng)該做出決策，而不能無休無止地試點卻遲遲不做決策。

北京大學(xué)一位經(jīng)濟(jì)學(xué)教授建議，應(yīng)該為試點設(shè)置一個時間表，在規(guī)定的時間內(nèi)，要試驗什么內(nèi)容、怎么試驗、對試驗得出的不同結(jié)果怎么評估等內(nèi)容，全都在上面羅列清楚，避免將試點做成了常態(tài)，也避免出現(xiàn)“試點時轟轟烈烈，試點后杳無音訊”的局面。

從2005年開始，國務(wù)院至少批準(zhǔn)了12個國家級綜合配套改革試驗區(qū)。依試驗的主題可分為6個板塊：開發(fā)開放的最多，包括浦東新區(qū)、濱海新區(qū)、深圳、廈門、義烏；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的有重慶和成都；“兩型”社會建設(shè)的有武漢和長株潭城市群；新型工業(yè)化有沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)；農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化有黑龍江的兩大平原；資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型有山西省。

這些試點的很多經(jīng)驗，尚沒有轉(zhuǎn)化為頂層設(shè)計。比如城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的試點成都市，從其2003年開始試驗算起，已經(jīng)走過了12個年頭，實踐出了很多的經(jīng)驗，也遇到了包括制度瓶頸在內(nèi)的很多困惑，試驗越往后推，就會遭遇越多的困境，其中的成本與風(fēng)險，試驗者看得清清楚楚，也知道需要克服什么問題才能繼續(xù)往下走。但這些對中國彌足珍貴的試點經(jīng)驗，至今尚未在頂層設(shè)計中看到。

上下互動

而試點的經(jīng)驗上升為頂層設(shè)計后，還有一個與地方調(diào)適并自我調(diào)整的過程。

中山大學(xué)珠三角改革發(fā)展研究院副院長邱海雄，以廣東省為例，向《中國新聞周刊》闡述了試點與頂層設(shè)計之間的互動關(guān)系。他說，在改革開放的前20多年，廣東省各地方發(fā)展的自主性和獨立性比較大，每個地方都在試點，上級政府對地方的統(tǒng)籌能力比較弱，這一方面調(diào)動了地方的積極性，讓經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，同時也因各地的趨利性，在省內(nèi)形成了各自為政甚至惡性競爭的局面。

這時候，中央和廣東省政府就有兩件事情要做，一是將廣東省各地的試點經(jīng)驗進(jìn)行提煉，變成頂層設(shè)計，并適之于更廣泛的領(lǐng)域。這是一個從地方實踐到頂層設(shè)計、進(jìn)而在更大范圍內(nèi)指導(dǎo)地方實踐的過程。另一方面，針對地方之間的無序競爭，中央和廣東省政府通過制定區(qū)域規(guī)劃，對各地的產(chǎn)業(yè)布局進(jìn)行引導(dǎo)。

“國務(wù)院2008年底批復(fù)的《珠三角規(guī)劃綱要》，就是這樣的一個頂層設(shè)計。”邱海雄說。

這樣，地方試點的經(jīng)驗與教訓(xùn)，都成為了頂層設(shè)計的一部分。積極的一面通過頂層設(shè)計廣泛施行，消極的一面則由頂層設(shè)計予以糾正。

而頂層設(shè)計在作用于地方實踐的過程中，又可能發(fā)生一些變化。廣東曾實施“騰籠換鳥”式的產(chǎn)業(yè)升級政策，即將該省珠三角地區(qū)的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，轉(zhuǎn)移到省內(nèi)經(jīng)濟(jì)相對落后的地區(qū)，把空間騰出來培育新型產(chǎn)業(yè)。但這一政策在執(zhí)行過程中，一些地市的主政者發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)走了，但新興產(chǎn)業(yè)沒來，老“鳥”放走了，新“鳥”沒有來，最終的結(jié)果是“鳥”越來越少，GDP不斷下滑。于是，有些地方開始將“騰籠換鳥”，改成“改籠育鳥”。“就是不是把鳥放走了，而是通過調(diào)整本地的發(fā)展環(huán)境，讓原來的鳥長得更漂亮。”

《珠三角規(guī)劃綱要》的實施過程，也出現(xiàn)了類似的問題。該《綱要》對這一地區(qū)的產(chǎn)業(yè)目標(biāo)是構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，提出要發(fā)展四大產(chǎn)業(yè)，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)在其中排在第一位。但有的地方發(fā)現(xiàn)自己不適合發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，就會對這一規(guī)劃做一些調(diào)整，仍把自己的傳統(tǒng)強(qiáng)項放在第一位，而把現(xiàn)代服務(wù)業(yè)甩到后面。

而這些經(jīng)過調(diào)整的地方實踐一旦獲得上級政府認(rèn)可，就有可能成為新的頂層設(shè)計。于是，地方實踐與頂層設(shè)計之間，就在這種不斷互動中探索向前。★