隨著中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，城鎮(zhèn)化的速度也將有所放緩，中國城鎮(zhèn)化將從過去高速增長階段進(jìn)入中高速增長階段。這是4月19日國家發(fā)改委發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化報告2015》（下稱《報告》）中的表述。
《報告》指出，2015年，中國城鎮(zhèn)人口總量達(dá)到77116萬人，城鎮(zhèn)化率達(dá)到56.1%，比世界平均水平高約1.2個百分點(diǎn)，比2010年提高了6.15個百分點(diǎn)，五年間中國城鎮(zhèn)人口增長了10137萬人。
2015年5月，國家發(fā)改委主任徐紹史曾指出，新型城鎮(zhèn)化既是消費(fèi)需求的“倍增器”，也是投資需求的“加速器”。城鎮(zhèn)化是保持消費(fèi)和投資穩(wěn)定增長的重要基礎(chǔ)。
然而，由于系統(tǒng)推進(jìn)的時間尚短，相關(guān)的體制機(jī)制也不完善，新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)還存在一些問題，比如戶籍制度改革進(jìn)展緩慢。對于這一點(diǎn)，發(fā)改委規(guī)劃司司長徐林在4月19日召開的專題發(fā)布會上表示，目前全國已有28個省區(qū)市出臺了戶籍制度改革方案，居住證制度將在今年全面實(shí)施。
全面實(shí)施居住證制度
在全國建立居住證制度是戶籍制度改革的重要組成部分。2014年7月，國務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，其中提到，到2020年基本建立新型戶籍制度，努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。
“十三五”規(guī)劃綱要也提出，到2020年中國常住人口城鎮(zhèn)化率目標(biāo)達(dá)到60%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%。目前中國戶籍人口城鎮(zhèn)化率為39.9%，未來需要提高5個百分點(diǎn)，也就相當(dāng)于有1億人要在城鎮(zhèn)落戶。
徐林稱，即便到2020年戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%，到時候仍然有2億左右的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，他們并不能得到就業(yè)和居住所在地的戶口。這部分人的市民化主要體現(xiàn)在基于居住證制度基本公共服務(wù)的全覆蓋。
他指出，設(shè)定居住證制度很重要的前提是不能設(shè)前提條件，如果設(shè)很多前提條件就和戶籍制度沒有什么區(qū)別了。
而對于持有戶籍人口和持居住證的人口在公共服務(wù)上的差別，徐林認(rèn)為，總的想法是隨著居民在一個地方持有居住證的時間越長，所享受的公共服務(wù)的水平和戶籍人口的水平差距要逐步縮小。
“通過這樣的安排，也許到了某個時段之后，居住證和戶籍制度之間就沒有什么差別，那時候中國的戶籍制度就最終可以讓位于居住證制度，這是制度上的設(shè)想。”徐林說。徐林稱，在這方面鼓勵地方進(jìn)行嘗試。
多項(xiàng)激勵政策加快1億非戶籍人口落戶
為了加快1億非戶籍人口在城市落戶，徐林在發(fā)布會上表示，要全面實(shí)施財政資金、建設(shè)資金和用地指標(biāo)與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤的“三掛鉤”政策。
徐林稱，財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤是一種激勵政策，哪個地方農(nóng)民市民化工作推進(jìn)得更快、落戶得更多、提供的基本公共服務(wù)更好，財政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模就更大，財政部正在制定具體政策。
同時，財政建設(shè)資金，也就是預(yù)算內(nèi)的投資對城市基礎(chǔ)設(shè)施的補(bǔ)貼也要和吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤。“一個地方吸納的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口多了，城市基礎(chǔ)設(shè)施的負(fù)荷就加大了，投資壓力也大。那么上級政府在預(yù)算內(nèi)的資金安排上就要和這個掛鉤。”徐林說，這也是一種激勵政策。
在城市建設(shè)用地的增加規(guī)模上，徐林表示，一個地方落戶的人多了，給它建設(shè)用地的額度需要與落戶數(shù)量掛鉤。落戶人口越多，建設(shè)用地規(guī)模應(yīng)該越大。因此，城市建設(shè)用地增加規(guī)模要與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤。
加強(qiáng)農(nóng)民“三權(quán)”保護(hù)
“三權(quán)”是指農(nóng)民農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)。
在發(fā)布會上，有記者提問，很多的農(nóng)民工不愿意戶口落到城市，因?yàn)楝F(xiàn)在農(nóng)村戶口比城市戶口更“值錢”，尤其是在新型城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)民身份還有很多實(shí)實(shí)在在的利益，如果落戶到城市可能原來的利益都會喪失掉，所以農(nóng)民真正落戶的熱情并不高。
徐林回應(yīng)稱，這是近幾年越來越明顯的趨勢。今后隨著農(nóng)村各種條件改善的程度越來越好，特別是在城鄉(xiāng)差距越來越小的情況下，會有一部分人更不愿意落戶到城市。
其中最主要的原因是，中國農(nóng)民在土地產(chǎn)權(quán)上有特殊的權(quán)利。如果農(nóng)民覺得他在農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)給他帶來的好處比進(jìn)城之后政府賦予他的福利和好處更有吸引力的話，他可能會選擇不落戶。但這種現(xiàn)象主要發(fā)生在離城市或者城鎮(zhèn)比較近的地區(qū)。
徐林表示，今后可能需要探索一種激勵機(jī)制，讓農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利變現(xiàn)或嘗試資源有償退出機(jī)制。
實(shí)際上近些年，農(nóng)村農(nóng)民的“三權(quán)”改革在逐步推進(jìn)。2014年11月，中辦、國辦印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，推進(jìn)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)。
2015年1月，農(nóng)業(yè)部等部門下發(fā)文件，開展承包地確權(quán)登記頒證試點(diǎn)。截至2014年底，試點(diǎn)范圍涵蓋全國1988個縣（市、區(qū)）、13萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。2015年新增江蘇、江西等9個全省范圍試點(diǎn)。
在農(nóng)村宅基地使用權(quán)上，為解決宅基地空置閑置的問題，2014年國土資源部等部門曾發(fā)文，要求在全國部署開展房地一體的農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證。2015年，33個市縣開展三項(xiàng)土地制度改革試點(diǎn)。
“對于一些新生代農(nóng)民工，我相信他們絕大多數(shù)人肯定更傾向于城市的生活，但是必須要讓他在農(nóng)村的權(quán)益能流轉(zhuǎn)或者自愿有償退出的機(jī)制，”徐林說，目前這套機(jī)制還沒有很好建立起來，這是下一步需要探索的問題。
