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常州毒校區事件：公共管理是如何失守的？

最后更新：2016-04-19 22:34:11來源：澎湃新聞特約撰稿林瑋李丹丹

常州外國語學校新北校區，從高空俯瞰校區全景，操場。東方IC 資料

一

常州外國語學校新校區疑因“毒地”致使眾多學生身體異常的新聞，近來連日發酵，連《華爾街日報》也以“有毒學校建在靠近過往化工廠地塊，近500學生患病”為題進行了報道（Nearly 500 Students Fall Ill at Toxic School Built near Former Chemical Plants in China）。對此，常州當地較為快速地進行了“辟謠”與解釋（http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1457900），但并未說明如何選址到此處，又因何未批先建，顯然還遠非誠懇的正面回應。幸運的是，環保部、教育部和江蘇省政府對此高度重視、快速反應，已立即聯合組隊赴當地調查處理。

大量學生出現短時間、群體性身體異常，與附近污染土地存在很大相關性（哪怕在證據法意義上難以坐實因果關系）。據央視報道，在污染的土壤和地下水中檢出的多種污染物數據，令人觸目驚心，其檢出物質的種類，無論有機物還是重金屬，均為明確的致癌物，檢出濃度嚴重超出限定標準。以氯苯為例，已經明確其對呼吸系統、心腦健康、免疫系統都有嚴重危害，且具有“致癌、致畸、致突變”的三致毒性；而重金屬汞和重金屬鎘則分別是造成日本“水俁病”和“痛痛病”公害事件的元兇。

這讓很多人產生了重大疑惑與不安——到底我家樓下的地里有沒有潛藏毒物？學校、醫院的選址是否可以如此輕率？有沒有人告知我實情，有沒有人盡職處理污染？

對這個問題，我們的環境立法、規劃立法與公共政策顯然出現了重大盲區，政府在這一問題上失靈了——政府失靈（government failure）是一個經濟學術語，與市場失靈類似，意即政府由于決策信息的不完全性、高昂的內部成本、監督機制缺乏等原因，導致政府在應該承擔起憲法責任、改善社會福利的領域無所作為或作為不當。本文試圖解釋這一事件發生的機制并提出可行的政策方案。

二

常州外國語學校新北校區，學校旁邊的土地。東方IC 圖

建設項目選址是一個典型的公共管理行為——其主體公私兼有：既包括私人部門對建設項目經濟前景的市場考量，也包括公共部門就地區規劃與外部影響的規制與引導。其涉及管理領域與部門權力也是多元的：規劃住建部門、國土資源部門、環保部門，有的還會涉及教育或衛生部門。

1969年美國國會通過《美國國家環境政策法》，在全球首先建立環境影響評價制度。我國環境影響評價制度，肇始于1979年的《環境保護法（試行）》和1989年《環境保護法》，2003年則以單行法《中華人民共和國環境影響評價法》的形式，確立了環評制度的法定性與嚴肅性。這部法律的立法目的和環評定義非常明確：

“為了實施可持續發展戰略，預防因規劃和建設項目實施后對環境造成不良影響，促進經濟、社會和環境的協調發展，制定本法”。（第一條）

“本法所稱環境影響評價，是指對規劃和建設項目實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施，進行跟蹤監測的方法與制度”。（第二條）

央視新聞報道多次提到“環境影響評價”，這里必須予以澄清的是，將問題全部歸罪于環境影響評價，是不恰當的。

因為，當時國家設立環評制度所針對的，是上馬新的項目（如大壩、化工、風電、生產型企業等），對既有環境的影響。這里的假設是，既有環境的本底值是潔凈的——用俗語說是“純天然無污染”。在這里，新項目是“闖入者”或“潛在加害者”，應該論證其自身對既有環境的影響處于可控、可接受范圍之內——事實上，這個假設在我國剛開始高速工業化的年代是適用的，因為當時土地開發與城市建設的主題，是大量的耕地、荒地、林地被開發成城市建設用地。

但時過境遷，隨著我國土地供給的的總量控制，現在城市建設面臨的問題不再是過往那樣無節制地向自然索取，而轉向盤活存量。這意味著，需要遵循城市經濟學與經濟地理學規律，進行適當的舊城改造、老廠搬遷、土地置換或用途轉換。這就存在一個反其道而行之的重大問題——新項目不再是單純的“闖入者”或“潛在加害者”，也可能是“潛在受害者”。這時候，對環境“本底值”的徹底摸排，變成了極其重要的一項工作。

只要憑借高中地理的規劃知識，我們不難知道：工業區與居民區要有一定的防護距離或生態屏障，醫院學校不宜緊鄰噪聲源，排放廢氣的工廠要建在盛行風向的下風向，自來水廠取水口要建在上游……這些知識似乎都在表明，選址只能被動接受既有環境狀況，主動尋求合適的地塊。

那么，我們下一個問題是：合理選址，避免“毒校區事件”重演，這究竟是規劃、土地還是環境部門的職責呢？

回到前述“盤活存量”的具體制度安排上，在我國城市建設用地國有的制度安排下，土地流轉主要通過征地搬遷、劃撥、招拍掛等形式實現，二級土地市場上的主體之間，不能脫離政府自行交易。那么，既然政府作為土地的所有權人（即使是虛位的），從法理上就有激勵也有義務確保土地這一自身財產（實際上是全民所有的公共物品）處于環境友好的、可持續使用的狀態。

而目前，對政府作為虛位土地所有權人的激勵不足，沒有有效的內部外部監督，來讓地方政府意識到，如果沒有履行保護土地資源可持續利用，所需承擔的重大政治、法律與經濟責任。

再則，因為土地資源通過招拍掛流轉到“下家”后，其直接“銷售方”是地方政府，地方政府理應承擔責任，確保土地適宜可用，并公告所有潛在危害。（房地產業著名案例是當年萬科武漢項目遭遇隔壁新建垃圾場引發的鄰避運動，自此之后，萬科決定所有項目對自身既有或潛在的不利因素進行完全公示。）目前立法上對地方政府尚缺乏必要的要求與約束，行政訴訟方面也缺乏合適的救濟途徑，對地方政府未履行自身管理土地、治理土地、公示信息的職責索取賠償。

如果地方政府和國土部門均不得力，那么規劃部門呢？不幸的是，現行與選址關系極為密切的控制性詳細規劃編制制度，與環境因素相關的只有一條“編制控制性詳細規劃，應當綜合考慮當地資源條件、環境狀況、歷史文化遺產、公共安全以及土地權屬等因素”。環境狀況只是需考慮的諸多要點中的一個。并且，相比環保或土地部門，規劃部門較為缺乏專業技術手段，來進行本底環境狀況的行政調查，控制性詳規也僅提供功能控制要求、用地指標、公建配套控制要求，以及“四線”控制要求等。

如果連規劃部門都難搞清土地本底環境狀況，那么想令這種狀況在公告與公眾參與階段改變，就更難了。事實上，規劃部門也理應有權假設國土資源部門提供的土地——如沒有特別公告，都是干凈安全的。

規劃部門與環境部門有兩項權責交叉。一是具體項目報批辦理《建設項目選址意見書》或《建設用地規劃許可證》時，可能需要環評意見作為前置要件；二是《環評法》第七條規定“規劃有關環境影響的篇章或者說明，應當對規劃實施后可能造成的環境影響作出分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施，作為規劃草案的組成部分一并報送規劃審批機關”——這里的問題同上述環評的定位直接一脈相承，那就是它只研究新項目對環境的未來影響，而不研究既有環境對新項目的未來影響，這一主客指向的單向性，是立法上的重大空白，造成了“毒校區事件”這樣的悲劇。不過，這其實也很難歸咎于環保部門，環境科學這門學科，一直是以其“消極科學”的形象示人的，它不會主動去介入規劃與決策，但可以預防、監測或處置污染，關鍵是——是否有人指派或委托其執行相應任務。

三

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這次事件的始作俑者應該是土地之前的使用者——三家化工廠。化工廠主要有三條罪責：其一，三家化工廠在早期運營過程中，就生產過一些國家明令禁止的劇毒類藥品；其二，生產過程中不經處理，就將廢水、廢渣排到環境中，排到水體中的有毒有害廢水和埋藏于地下的危險廢物，一方面會嚴重污染地下水和土壤環境，另一方面會通過環境介質危害人體健康，最終導致此次事件中學生受害群體的出現；其三，企業道德與社會責任的嚴重喪失，化工廠早期發現員工患職業病后，是將其勸離崗位，而不是對產生的環境污染和人體危害進行及時補救。

針對此次事件中的《建設項目環境影響評價報告書》，雖然上文從立法原意角度討論了法律空白，即未關注既有環境狀況對新建項目的可能不利影響，但這并不說明，在環評實踐中，環評機構就可以對此無所作為——各國對環境影響評價的內容規定雖不一致，但一般都包括建設地點的環境本底狀況。實際操作過程中，無論建設項目可能對環境造成影響的大小，在編制環境影響評價報告書的過程中，項目所在區域的環境本底狀況調查都是最為基本和重要的一個環節。

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對于工業建設這類污染型項目，環境現狀調查的目的，在于了解環境現狀，掌握項目所在地的環境承載能力，綜合項目污染狀況，對建設過程中和建成使用后造成的環境影響進行預測。而對于學校、醫院、居民區這類受周邊環境影響較大的項目，則需要評價周邊環境可能對項目或人群健康造成的危害。

以此次事件中的學校建設項目為例，從積極負責的環保專業視角復盤，首先需要調查這塊土地之前是否曾是工業用地，如果曾作為工業用地，就需要對土壤狀況進行調查，即這塊地可不可用。

若可用，則需進一步調查學校周邊有沒有工礦企業等，會不會對師生健康造成影響。然后進行數據監測和評估，包括大氣監測、噪聲監測、水質監測以及土壤監測，根據這些監測數據，判斷是否會對學校師生造成影響，最后給出環境管理和規劃的建議。

若在初期發現土地不可用，則需進行土壤污染修復，修復結束后進行驗收，驗收通過后才能進行下一步開發使用。

在這次事件中，環評報告存在嚴重瑕疵。首先是環評報告的監測數據只有常規污染物，沒有考慮到農藥成分的污染；其次環評報告中未能明確提出，學校搬遷必須是在旁邊土地污染修復完成以后，這些都是環評工作的重大缺陷。

項目建設方不能嚴格遵守相關規定進行建設施工，也是造成此次事件的一個原因：學校施工時間比環評批復時間提前了7個多月，屬于典型未批先建，而《環境影響評價法》中對未批先建進行了明文禁止；對于環評報告給出的嚴禁開發和利用地下水資源的建議，建設方也沒有遵守，使用重污染地下水進行了校區校舍建設。這兩個因素相互作用，錯過了挽救失誤的最佳時機，已有重大缺陷的環評報告又被懸置空轉。

四

這次事件又將土壤污染問題推到公眾視野之中。2014年由環保部和國土資源部共同發布的《全國土壤污染狀況調查公報》中指出，全國土壤環境狀況總體不容樂觀，部分地區土壤污染較重，耕地土壤環境質量堪憂，工礦業廢棄地土壤環境問題突出，全國土壤總的超標率為16.1%，檢出污染物包括重金屬和有機物多種物質。

土壤污染具有隱蔽性、滯后性、累積性以及不可逆轉性的特征。污染物質在土壤中并不能輕易稀釋和擴散，反而會進行累積，而且，重金屬土壤污染具有不可逆轉性，有的受污染土壤需100~200年才能恢復。這些特征使得土壤修復異常艱難。目前的土壤吸附技術，無論土壤蒸汽浸提技術、化學淋洗技術還是微生物修復技術，均存在各種問題，如耗時長、花費大、修復不徹底等等，都阻礙了土壤修復工作的順利進行。

根據現行立法、土地管理制度與城市經濟發展現狀，結合這次悲劇事件所揭示的深刻教訓，我們提出的政策建議如下，其本質是——明確權責、合規監管、信息披露、定期審計。

首先，明確權責。地方政府和國土資源部門應該切實履行國有建設用地所有權人的責任與義務，監管好國土資源，避免污染，日常巡查把關、事后積極追償，以使土地完好無損，不會損害周邊及下一代人的可持續發展權利。通過立法，明確這些監管職責，未盡職責的，可能需進行國家賠償。

其次，環境審計。要求在“上家使用者”退出土地時（或政府征地搬遷時），強制性獲得環保部門的“環境影響審計報告”，確認沒有遺留問題后，方可獲得補償款。這道理與房東在租客退房時查房相一致。如有任何遺留問題，“上家使用者”不僅不能獲得補償款，可能還要承擔土壤修復費用及懲罰性賠償，責任者可能要承擔刑事責任。

再次，信息披露。與項目投資方具備激勵，主動購買咨詢服務，獲取環評、可研報告不同，土地過往使用歷史、修復歷史和環境本底狀況的信息，是典型的公共品，需要地方政府和國土資源部門在扎實的行政調查、數據整理的基礎上進行主動公開或便利提供。這樣有利于規劃部門依據這些信息合理進行規劃，市場主體能夠在搜尋—匹配中，通過這些信息合理判斷地塊價值及潛在用途，提高市場效率，避免錯誤決策。

第四，完善環評。如上所述，通過立法，將環評對象中，過往單向度的“新項目影響本底環境”，改為“本底環境與新項目雙向影響”，這樣可以使得醫院、學校、居民區等一些敏感項目獲得更優的選址和更審慎的環境風險提示。

最后，及時修復。因為過往環保意識普遍低下，以及一些企業在經濟體制改革中已經破產兼并等原因，部分土地污染難以找到事主求償。這時政府就要及時發揮作用，投資進行環境修復，避免污染損害進一步擴大。

（作者林瑋系清華大學公共管理學院博士研究生，研究領域包括公法學、環境政策與城市經濟學；作者李丹丹系清華大學環境學院碩士研究生，研究領域包括環境化學與環境政策。）