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常州毒校區(qū)事件：公共管理是如何失守的？

最后更新：2016-04-19 22:34:11來源：澎湃新聞特約撰稿林瑋李丹丹

常州外國語學校新北校區(qū)，從高空俯瞰校區(qū)全景，操場。東方IC 資料

一

常州外國語學校新校區(qū)疑因“毒地”致使眾多學生身體異常的新聞，近來連日發(fā)酵，連《華爾街日報》也以“有毒學校建在靠近過往化工廠地塊，近500學生患病”為題進行了報道（Nearly 500 Students Fall Ill at Toxic School Built near Former Chemical Plants in China）。對此，常州當?shù)剌^為快速地進行了“辟謠”與解釋（http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1457900），但并未說明如何選址到此處，又因何未批先建，顯然還遠非誠懇的正面回應(yīng)。幸運的是，環(huán)保部、教育部和江蘇省政府對此高度重視、快速反應(yīng)，已立即聯(lián)合組隊赴當?shù)卣{(diào)查處理。

大量學生出現(xiàn)短時間、群體性身體異常，與附近污染土地存在很大相關(guān)性（哪怕在證據(jù)法意義上難以坐實因果關(guān)系）。據(jù)央視報道，在污染的土壤和地下水中檢出的多種污染物數(shù)據(jù)，令人觸目驚心，其檢出物質(zhì)的種類，無論有機物還是重金屬，均為明確的致癌物，檢出濃度嚴重超出限定標準。以氯苯為例，已經(jīng)明確其對呼吸系統(tǒng)、心腦健康、免疫系統(tǒng)都有嚴重危害，且具有“致癌、致畸、致突變”的三致毒性；而重金屬汞和重金屬鎘則分別是造成日本“水俁病”和“痛痛病”公害事件的元兇。

這讓很多人產(chǎn)生了重大疑惑與不安——到底我家樓下的地里有沒有潛藏毒物？學校、醫(yī)院的選址是否可以如此輕率？有沒有人告知我實情，有沒有人盡職處理污染？

對這個問題，我們的環(huán)境立法、規(guī)劃立法與公共政策顯然出現(xiàn)了重大盲區(qū)，政府在這一問題上失靈了——政府失靈（government failure）是一個經(jīng)濟學術(shù)語，與市場失靈類似，意即政府由于決策信息的不完全性、高昂的內(nèi)部成本、監(jiān)督機制缺乏等原因，導(dǎo)致政府在應(yīng)該承擔起憲法責任、改善社會福利的領(lǐng)域無所作為或作為不當。本文試圖解釋這一事件發(fā)生的機制并提出可行的政策方案。

二

常州外國語學校新北校區(qū)，學校旁邊的土地。東方IC 圖

建設(shè)項目選址是一個典型的公共管理行為——其主體公私兼有：既包括私人部門對建設(shè)項目經(jīng)濟前景的市場考量，也包括公共部門就地區(qū)規(guī)劃與外部影響的規(guī)制與引導(dǎo)。其涉及管理領(lǐng)域與部門權(quán)力也是多元的：規(guī)劃住建部門、國土資源部門、環(huán)保部門，有的還會涉及教育或衛(wèi)生部門。

1969年美國國會通過《美國國家環(huán)境政策法》，在全球首先建立環(huán)境影響評價制度。我國環(huán)境影響評價制度，肇始于1979年的《環(huán)境保護法（試行）》和1989年《環(huán)境保護法》，2003年則以單行法《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》的形式，確立了環(huán)評制度的法定性與嚴肅性。這部法律的立法目的和環(huán)評定義非常明確：

“為了實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，預(yù)防因規(guī)劃和建設(shè)項目實施后對環(huán)境造成不良影響，促進經(jīng)濟、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，制定本法”。（第一條）

“本法所稱環(huán)境影響評價，是指對規(guī)劃和建設(shè)項目實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、預(yù)測和評估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，進行跟蹤監(jiān)測的方法與制度”。（第二條）

央視新聞報道多次提到“環(huán)境影響評價”，這里必須予以澄清的是，將問題全部歸罪于環(huán)境影響評價，是不恰當?shù)摹?/span>

因為，當時國家設(shè)立環(huán)評制度所針對的，是上馬新的項目（如大壩、化工、風電、生產(chǎn)型企業(yè)等），對既有環(huán)境的影響。這里的假設(shè)是，既有環(huán)境的本底值是潔凈的——用俗語說是“純天然無污染”。在這里，新項目是“闖入者”或“潛在加害者”，應(yīng)該論證其自身對既有環(huán)境的影響處于可控、可接受范圍之內(nèi)——事實上，這個假設(shè)在我國剛開始高速工業(yè)化的年代是適用的，因為當時土地開發(fā)與城市建設(shè)的主題，是大量的耕地、荒地、林地被開發(fā)成城市建設(shè)用地。

但時過境遷，隨著我國土地供給的的總量控制，現(xiàn)在城市建設(shè)面臨的問題不再是過往那樣無節(jié)制地向自然索取，而轉(zhuǎn)向盤活存量。這意味著，需要遵循城市經(jīng)濟學與經(jīng)濟地理學規(guī)律，進行適當?shù)呐f城改造、老廠搬遷、土地置換或用途轉(zhuǎn)換。這就存在一個反其道而行之的重大問題——新項目不再是單純的“闖入者”或“潛在加害者”，也可能是“潛在受害者”。這時候，對環(huán)境“本底值”的徹底摸排，變成了極其重要的一項工作。

只要憑借高中地理的規(guī)劃知識，我們不難知道：工業(yè)區(qū)與居民區(qū)要有一定的防護距離或生態(tài)屏障，醫(yī)院學校不宜緊鄰噪聲源，排放廢氣的工廠要建在盛行風向的下風向，自來水廠取水口要建在上游……這些知識似乎都在表明，選址只能被動接受既有環(huán)境狀況，主動尋求合適的地塊。

那么，我們下一個問題是：合理選址，避免“毒校區(qū)事件”重演，這究竟是規(guī)劃、土地還是環(huán)境部門的職責呢？

回到前述“盤活存量”的具體制度安排上，在我國城市建設(shè)用地國有的制度安排下，土地流轉(zhuǎn)主要通過征地搬遷、劃撥、招拍掛等形式實現(xiàn)，二級土地市場上的主體之間，不能脫離政府自行交易。那么，既然政府作為土地的所有權(quán)人（即使是虛位的），從法理上就有激勵也有義務(wù)確保土地這一自身財產(chǎn)（實際上是全民所有的公共物品）處于環(huán)境友好的、可持續(xù)使用的狀態(tài)。

而目前，對政府作為虛位土地所有權(quán)人的激勵不足，沒有有效的內(nèi)部外部監(jiān)督，來讓地方政府意識到，如果沒有履行保護土地資源可持續(xù)利用，所需承擔的重大政治、法律與經(jīng)濟責任。

再則，因為土地資源通過招拍掛流轉(zhuǎn)到“下家”后，其直接“銷售方”是地方政府，地方政府理應(yīng)承擔責任，確保土地適宜可用，并公告所有潛在危害。（房地產(chǎn)業(yè)著名案例是當年萬科武漢項目遭遇隔壁新建垃圾場引發(fā)的鄰避運動，自此之后，萬科決定所有項目對自身既有或潛在的不利因素進行完全公示。）目前立法上對地方政府尚缺乏必要的要求與約束，行政訴訟方面也缺乏合適的救濟途徑，對地方政府未履行自身管理土地、治理土地、公示信息的職責索取賠償。

如果地方政府和國土部門均不得力，那么規(guī)劃部門呢？不幸的是，現(xiàn)行與選址關(guān)系極為密切的控制性詳細規(guī)劃編制制度，與環(huán)境因素相關(guān)的只有一條“編制控制性詳細規(guī)劃，應(yīng)當綜合考慮當?shù)刭Y源條件、環(huán)境狀況、歷史文化遺產(chǎn)、公共安全以及土地權(quán)屬等因素”。環(huán)境狀況只是需考慮的諸多要點中的一個。并且，相比環(huán)保或土地部門，規(guī)劃部門較為缺乏專業(yè)技術(shù)手段，來進行本底環(huán)境狀況的行政調(diào)查，控制性詳規(guī)也僅提供功能控制要求、用地指標、公建配套控制要求，以及“四線”控制要求等。

如果連規(guī)劃部門都難搞清土地本底環(huán)境狀況，那么想令這種狀況在公告與公眾參與階段改變，就更難了。事實上，規(guī)劃部門也理應(yīng)有權(quán)假設(shè)國土資源部門提供的土地——如沒有特別公告，都是干凈安全的。

規(guī)劃部門與環(huán)境部門有兩項權(quán)責交叉。一是具體項目報批辦理《建設(shè)項目選址意見書》或《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》時，可能需要環(huán)評意見作為前置要件；二是《環(huán)評法》第七條規(guī)定“規(guī)劃有關(guān)環(huán)境影響的篇章或者說明，應(yīng)當對規(guī)劃實施后可能造成的環(huán)境影響作出分析、預(yù)測和評估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，作為規(guī)劃草案的組成部分一并報送規(guī)劃審批機關(guān)”——這里的問題同上述環(huán)評的定位直接一脈相承，那就是它只研究新項目對環(huán)境的未來影響，而不研究既有環(huán)境對新項目的未來影響，這一主客指向的單向性，是立法上的重大空白，造成了“毒校區(qū)事件”這樣的悲劇。不過，這其實也很難歸咎于環(huán)保部門，環(huán)境科學這門學科，一直是以其“消極科學”的形象示人的，它不會主動去介入規(guī)劃與決策，但可以預(yù)防、監(jiān)測或處置污染，關(guān)鍵是——是否有人指派或委托其執(zhí)行相應(yīng)任務(wù)。

三

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這次事件的始作俑者應(yīng)該是土地之前的使用者——三家化工廠。化工廠主要有三條罪責：其一，三家化工廠在早期運營過程中，就生產(chǎn)過一些國家明令禁止的劇毒類藥品；其二，生產(chǎn)過程中不經(jīng)處理，就將廢水、廢渣排到環(huán)境中，排到水體中的有毒有害廢水和埋藏于地下的危險廢物，一方面會嚴重污染地下水和土壤環(huán)境，另一方面會通過環(huán)境介質(zhì)危害人體健康，最終導(dǎo)致此次事件中學生受害群體的出現(xiàn)；其三，企業(yè)道德與社會責任的嚴重喪失，化工廠早期發(fā)現(xiàn)員工患職業(yè)病后，是將其勸離崗位，而不是對產(chǎn)生的環(huán)境污染和人體危害進行及時補救。

針對此次事件中的《建設(shè)項目環(huán)境影響評價報告書》，雖然上文從立法原意角度討論了法律空白，即未關(guān)注既有環(huán)境狀況對新建項目的可能不利影響，但這并不說明，在環(huán)評實踐中，環(huán)評機構(gòu)就可以對此無所作為——各國對環(huán)境影響評價的內(nèi)容規(guī)定雖不一致，但一般都包括建設(shè)地點的環(huán)境本底狀況。實際操作過程中，無論建設(shè)項目可能對環(huán)境造成影響的大小，在編制環(huán)境影響評價報告書的過程中，項目所在區(qū)域的環(huán)境本底狀況調(diào)查都是最為基本和重要的一個環(huán)節(jié)。

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對于工業(yè)建設(shè)這類污染型項目，環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查的目的，在于了解環(huán)境現(xiàn)狀，掌握項目所在地的環(huán)境承載能力，綜合項目污染狀況，對建設(shè)過程中和建成使用后造成的環(huán)境影響進行預(yù)測。而對于學校、醫(yī)院、居民區(qū)這類受周邊環(huán)境影響較大的項目，則需要評價周邊環(huán)境可能對項目或人群健康造成的危害。

以此次事件中的學校建設(shè)項目為例，從積極負責的環(huán)保專業(yè)視角復(fù)盤，首先需要調(diào)查這塊土地之前是否曾是工業(yè)用地，如果曾作為工業(yè)用地，就需要對土壤狀況進行調(diào)查，即這塊地可不可用。

若可用，則需進一步調(diào)查學校周邊有沒有工礦企業(yè)等，會不會對師生健康造成影響。然后進行數(shù)據(jù)監(jiān)測和評估，包括大氣監(jiān)測、噪聲監(jiān)測、水質(zhì)監(jiān)測以及土壤監(jiān)測，根據(jù)這些監(jiān)測數(shù)據(jù)，判斷是否會對學校師生造成影響，最后給出環(huán)境管理和規(guī)劃的建議。

若在初期發(fā)現(xiàn)土地不可用，則需進行土壤污染修復(fù)，修復(fù)結(jié)束后進行驗收，驗收通過后才能進行下一步開發(fā)使用。

在這次事件中，環(huán)評報告存在嚴重瑕疵。首先是環(huán)評報告的監(jiān)測數(shù)據(jù)只有常規(guī)污染物，沒有考慮到農(nóng)藥成分的污染；其次環(huán)評報告中未能明確提出，學校搬遷必須是在旁邊土地污染修復(fù)完成以后，這些都是環(huán)評工作的重大缺陷。

項目建設(shè)方不能嚴格遵守相關(guān)規(guī)定進行建設(shè)施工，也是造成此次事件的一個原因：學校施工時間比環(huán)評批復(fù)時間提前了7個多月，屬于典型未批先建，而《環(huán)境影響評價法》中對未批先建進行了明文禁止；對于環(huán)評報告給出的嚴禁開發(fā)和利用地下水資源的建議，建設(shè)方也沒有遵守，使用重污染地下水進行了校區(qū)校舍建設(shè)。這兩個因素相互作用，錯過了挽救失誤的最佳時機，已有重大缺陷的環(huán)評報告又被懸置空轉(zhuǎn)。

四

這次事件又將土壤污染問題推到公眾視野之中。2014年由環(huán)保部和國土資源部共同發(fā)布的《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》中指出，全國土壤環(huán)境狀況總體不容樂觀，部分地區(qū)土壤污染較重，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂，工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問題突出，全國土壤總的超標率為16.1%，檢出污染物包括重金屬和有機物多種物質(zhì)。

土壤污染具有隱蔽性、滯后性、累積性以及不可逆轉(zhuǎn)性的特征。污染物質(zhì)在土壤中并不能輕易稀釋和擴散，反而會進行累積，而且，重金屬土壤污染具有不可逆轉(zhuǎn)性，有的受污染土壤需100~200年才能恢復(fù)。這些特征使得土壤修復(fù)異常艱難。目前的土壤吸附技術(shù)，無論土壤蒸汽浸提技術(shù)、化學淋洗技術(shù)還是微生物修復(fù)技術(shù)，均存在各種問題，如耗時長、花費大、修復(fù)不徹底等等，都阻礙了土壤修復(fù)工作的順利進行。

根據(jù)現(xiàn)行立法、土地管理制度與城市經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀，結(jié)合這次悲劇事件所揭示的深刻教訓，我們提出的政策建議如下，其本質(zhì)是——明確權(quán)責、合規(guī)監(jiān)管、信息披露、定期審計。

首先，明確權(quán)責。地方政府和國土資源部門應(yīng)該切實履行國有建設(shè)用地所有權(quán)人的責任與義務(wù)，監(jiān)管好國土資源，避免污染，日常巡查把關(guān)、事后積極追償，以使土地完好無損，不會損害周邊及下一代人的可持續(xù)發(fā)展權(quán)利。通過立法，明確這些監(jiān)管職責，未盡職責的，可能需進行國家賠償。

其次，環(huán)境審計。要求在“上家使用者”退出土地時（或政府征地搬遷時），強制性獲得環(huán)保部門的“環(huán)境影響審計報告”，確認沒有遺留問題后，方可獲得補償款。這道理與房東在租客退房時查房相一致。如有任何遺留問題，“上家使用者”不僅不能獲得補償款，可能還要承擔土壤修復(fù)費用及懲罰性賠償，責任者可能要承擔刑事責任。

再次，信息披露。與項目投資方具備激勵，主動購買咨詢服務(wù)，獲取環(huán)評、可研報告不同，土地過往使用歷史、修復(fù)歷史和環(huán)境本底狀況的信息，是典型的公共品，需要地方政府和國土資源部門在扎實的行政調(diào)查、數(shù)據(jù)整理的基礎(chǔ)上進行主動公開或便利提供。這樣有利于規(guī)劃部門依據(jù)這些信息合理進行規(guī)劃，市場主體能夠在搜尋—匹配中，通過這些信息合理判斷地塊價值及潛在用途，提高市場效率，避免錯誤決策。

第四，完善環(huán)評。如上所述，通過立法，將環(huán)評對象中，過往單向度的“新項目影響本底環(huán)境”，改為“本底環(huán)境與新項目雙向影響”，這樣可以使得醫(yī)院、學校、居民區(qū)等一些敏感項目獲得更優(yōu)的選址和更審慎的環(huán)境風險提示。

最后，及時修復(fù)。因為過往環(huán)保意識普遍低下，以及一些企業(yè)在經(jīng)濟體制改革中已經(jīng)破產(chǎn)兼并等原因，部分土地污染難以找到事主求償。這時政府就要及時發(fā)揮作用，投資進行環(huán)境修復(fù)，避免污染損害進一步擴大。

（作者林瑋系清華大學公共管理學院博士研究生，研究領(lǐng)域包括公法學、環(huán)境政策與城市經(jīng)濟學；作者李丹丹系清華大學環(huán)境學院碩士研究生，研究領(lǐng)域包括環(huán)境化學與環(huán)境政策。）